实务中，建设工程施工合同履行过程中承包方（或实际施工方）在工程竣工后经常面临发包方怠于验收的情况，在此情况下会导致竣工日期无法界定，从而使得发包方与承包方之间就工程款结算产生争议。另外，竣工日期的不确定性除了涉及竣工结算及工程进度款支付外，还会影响质量保修责任的起算时间和质保金返还时间以及其他工程相关风险转移的时间节点的认定，该等时间点的不确定性容易使承包方因此承担无法预估的风险与责任，因此发包方怠于验收的行为对承包方来讲系工程项目中的一大隐患。我们在此讨论发包人怠于验收的相关法律问题以便于承包人在遇到相似问题时能够及时地采取相应的救济措施，同时也警醒发包人积极履行验收义务避免产生相关纠纷。
案情概要
2012年10月左右，阜新新兴房地产开发有限公司（简称“阜新新兴公司”）”与中国新兴建设开发有限责任公司（简称“中国新兴公司”）签订建设工程施工承包合同约定由中国新兴公司对大唐荣城1#-9#、17#、18#、D2、地下室进行工程施工。
2012年12月28日，阜新新兴公司作为建设单位、阜新市建设监理总公司作为监理单位、中国新兴公司作为施工单位、棕榈建筑规划设计（北京）有限公司作为设计单位，四方签署1#-3#《单位（子公司）工程质量竣工验收记录》，综合验收结论：符合设计及施工质量验收规范要求，合格，同意验收。
2014年7月24日，中国新兴公司向阜新新兴公司发出《工作联系单》，联系事由：关于大唐荣城4#-9#住宅楼、D2车库、17#楼、18#楼预验收事宜。建设单位和监理单位未签字盖章。2014年8月28日，中国新兴公司向阜新新兴公司发出《大唐荣城工程联系单》，载明：“4#-9#楼验收时间确定在2014年9月10日。”阜新新兴公司未予签字盖章。
【阜新新兴房地产开发有限公司、中国新兴建设开发有限责任公司建设工程施工合同纠纷案】①
① 阜新新兴房地产开发有限公司中国新兴建设开发有限责任公司建设工程施工合同纠纷案二审民事判决书，最高人民法院，（2019）最高法民终1466号。
【判决概要】
二审法院认为，本案中工程分为一期（1#-3#楼）和二期（4#-9#楼）。关于一期工程，根据合同约定，建设单位、监理单位、施工单位、设计单位四方已作出《1#-3#，〈单位（子公司）工程质量竣工验收记录〉》，四方一致表示，1#-3#楼竣工验收完毕。关于二期工程，根据查明事实，2014年7月24日，中国新兴公司已向阜新新兴公司申请验收，阜新新兴公司并未对该申请予以回复。《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十四条第（二）项规定了承包人已经提交竣工验收报告，发包人拖延验收的，以承包人提交验收报告之日为竣工日期。双方建设工程施工合同中亦约定了：发包人在收到承包人送交的竣工验收报告后28天内不组织验收的，视为竣工验收报告已被认可。因此，二期工程虽未进行竣工验收，但施工方已向建设方提出竣工验收的申请，说明已基本完成案涉工程的建设，因阜新新兴公司原因未组织验收。因此，案涉工程应按前述法律规定视为竣工，并具备结算条件。
争 点
1.工程竣工验收会产生什么样的法律效果？
2.发包人应如何履行竣工验收义务？法律中有何规定？
3.发包人怠于验收时承包人有何救济途径？存在哪些法律依据？
案件分析
一工程竣工验收的法律性质与法律效果
（一）工程竣工验收的法律性质
《中华人民共和国民法典》第七百九十九条规定：“建设工程竣工后，发包人应当根据施工图纸及说明书、国家颁发的施工验收规范和质量检验标准及时进行验收。验收合格的，发包人应当按照约定支付价款，并接收该建设工程。建设工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。”法律明确了发包人在建设工程施工合同中的验收义务，其制定的背景即认为唯有在承包人和发包人的共同努力下建设工程施工合同才可能获取的完整利益，形成一个完整的合同履行体系，同时也只有在发包人与承包人相互配合，才能顺利推进合同的履行。
发包人的验收义务虽被《民法典》明文确立下来，但对于发包人验收义务的法律性质，学界却存在着两种不同的观点，而且在这两种观点影响下，会对实务案例中对发包人怠于验收是否属于违约行为，是否需要承担相应的违约责任的认定产生两种截然不同的结论。
这两种学说观点分别为“债权人负担说”与“债务人义务说”。
其中，“债权人负担说”观点的学者认为，验收等债权人受领行为本身是债权效力的体现，由于民法中通说认为债权本身不应伴随有义务，将债权人的协助行为区别于民法中狭义的“义务”概念，而这种协助行为就被称为是一种强度较弱的不真正义务，即所谓的“债权人负担”，而不履行这一类的不真正义务的情况下，仅仅只是令债权人的债权陷入迟延，仅会产生对自己的债权难以实现，即使债权人不实现利益的法律后果。换言之，与狭义的民事上的义务不同的是，这种不真正义务虽然存在，但债务人一般不得请求履行，债权人违反该义务也不会发生损害赔偿责任，也不构成违约行为，不会因此承担相应的违约责任，仅仅只需自行负担此不真正义务的不履行导致的权利减损或丧失。
而持“债务人义务说”观点的学者则倾向于认为债权人的受领等行为属于法定或是合同约定的义务，系真正意义上的“义务”，并非一种依附于权利的负担。笔者亦支持此观点，因为一旦将其与权利相牵连，其性质就决定了债权人可以因此放弃受领而只是承担不利益的后果，这显然是不合理的。尽管债权是一种财产权，但它与物权财产权所不同的是其属于一种相对权，必须依赖于债务人的履行行为才能实现。所以行使这种财产权时就不能不考虑债务人的行为和利益。
而具言之，在案例所涉及的工程施工合同中由于该等合同属于合同双方均存在各自的权利与各自的义务的双务合同，因此发包方作为受领竣工的工程项目的债权人，其存在受领权利的同时也势必存在着与权利相对应的义务，而这些义务包括合同中约定的，也包括法定的，如最为普通的支付工程进度款项，也包括我们所重点讨论的工程竣工验收。如果发包人拒绝受领同时也拒绝履行自己在合同中的义务，此时合同又不属于发包人可以任意解除的情形，发包人显然是构成违约的。然而发包人在拒绝受领拒绝验收的同时，履行了自己的其他义务，但是这种拒绝验收、拒绝受领的行为也会给承包人造成难以推进相关工程或是因未验收导致无法请求发包人支付相关款项，进一步导致时效性利益上的损害，所以拒绝受领、怠于验收等不仅仅关系到发包人的利益，而且关系到承包人的利益。由于建设工程项目中的一部分有着较大的时间、空间范围上的影响，发包人的该等拖延或拒绝验收的行为甚至会进一步影响到社会发展及一系列的信用关系。
（二）工程竣工验收的法律效果
1、对工程款项给付时间认定的影响
在实务中，建设工程施工项目中的合同约定普遍遵循着先验收后支付工程款项的规则。《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）（以下简称“《施工合同范本》”）中通用合同条款第14条约定，在工程竣工验收合格后，发包人应支付承包人的合同价款。而《施工合同范本》作为合同范本，其文本或是其中条文自然是被广泛应用于建筑工程项目的合同订立中，因此在建设工程中支付竣工后的工程款项时，都会存在一定的验收步骤，并且以验收完成、形成验收合格的相关文书的落款日期作为计算工程款项支付日期的起始日期，常见的合同条款约定方式例如：“在XX工程项目通过XX验收部门验收合格后X日内，发包人应向承包人支付剩余的XX款项。”
除了行业惯例性的约定外，我国《民法典》甚至直接在法律上确立了这种后付主义，《民法典》第七百九十九条第二款规定：“验收合格的，发包人应当按照约定支付价款，并接收该建设工程。”从法条的设计上就可以看出，在我国民法中，对验收合格后支付的该部分工程价款的支付方式采取的是后付主义。直接在法律中明确了发包人验收与支付款项的顺序，即只有在发包人完成验收之后，承包人才能够要求发包人支付剩余价款。
因此无论是行业中的习惯性约定方式还是法律规定，工程验收以及确认验收合格的时间都直接决定了工程款项给付的时间。由于建筑工程价款普遍属于较高额的款项，款项的转移支配也会直接影响到承包人与发包人从该等款项中获取资本性收益，其外延性的影响也是不可小觑的。
2、对工程相关风险转移时间的影响
合同中的风险负担会影响到合同双方或是一方对因不可归责于双方当事人的原因致使合同不能履行时的不利益的承担，在这种情况下也许是一方承担，也可能是双方合理分担相关的风险。而风险负担包括物的风险和债的风险，债的风险中又存在履行风险和对价风险两种，这里我们只讨论对价风险。
在我们讨论的案例所涉及的建设工程实践中，承包人是在发包人所有的土地上进行工程建设活动，根据“房地一体”原则，建设中的工程并非法律上独立的物，其附着于发包人的土地上因而应当是归属于发包人所有。也因此，一般情形下，发包人作为“房地”的所有权人，除非与承包人在合同中另有特殊约定，例如与地震、台风等天灾相关的风险理应由发包人承担。这种风险承担的方式具言之就例如工程项目因为一定的事变导致了毁损或是灭失，在这样的情形之下，发包方的对价义务是否会同时消灭，还是其仍然需要支付工程项目所对应的价款。
关于风险负担的问题，《民法典》第十七章承揽合同与第十八章建设工程合同中均未针对该两种合同进行直接的规定，因此我们在此参照最为普通的买卖合同一章中的规定，即第六百零四条、第六百零五条之规定，第六百零四条所遵循的是交付主义的基本规则，即交付时点为风险负担转移的时点，但第六百零五条对该基本规则进行了特殊性情况的补充，使受让方在交付过程中也负有了一定的义务。在此规定之下，即原则上工程相关风险包括合同价款的风险在工程竣工验收合格之前，均是由承包人承担，若建设工程项目在验收合格前发生任何意外导致毁损或是灭失的，承包人不得向发包人主张支付剩余合同款项。验收合格时点同时也成为了风险转移时点。
3、对质保期起算时间的影响
我国建设工程实行质量保修制度，建设工程在保修范围和保修期限内发生质量问题的，施工单位应当履行保修义务，并对造成的损失承担赔偿责任，也就是说保修期限的认定影响到施工单位要在多长的时间范围内承担一种具有不确定性的保修责任，那么保修期限的计算与其起始的时点的认定就显得尤为重要。我国《建设工程质量管理条例》（以下简称“《工程质管条例》”）在第四十条第三款中规定建设工程的保修期自竣工验收合格之日起计算。即在我国，某一工程验收合格日期就直接决定了质保期的起算之日。
4、对工程质量认定的影响
建设工程的竣工验收是工程建设全过程的最后一道程序，是对工程质量实行控制的最后一个重要环节。竣工验收合格后，发包人需按照约定支付价款也意味着对建设工程项目的质量的认可。根据《民法典》第七百九十九条第三款之规定：“建设工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。”同样也确认了竣工验收这一步骤系对工程质量的最终保障。另外，竣工验收确定工程质量是否达到相关标准之外，同样也会影响到工程质量问题由哪一方承担相关责任，例如发包人若在竣工验收前，擅自使用工程，那么发生质量问题的，则需发包人自行负责。
二发包人的竣工验收义务
（一）法律及相关规范对于发包人竣工验收义务的相关规定
首先是《民法典》在第十八章建设工程合同第七百九十九条第一款中规定：“建设工程竣工后，发包人应当根据施工图纸及说明书、国家颁发的施工验收规范和质量检验标准及时进行验收。”直接在法律中规定了发包人竣工验收的义务并强调了“及时”这一验收时间上的要求。
《工程质管条例》第十六条第一款规定：“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。”这里的建设单位一般情况下即为工程中的发包方，而施工方即为承包方。由此可以看出竣工验收虽然是由施工方或是承包方提起申请，但实际组织验收的应当是发包方，即该义务主体应当是发包方。
《施工合同范本》通用条款第2.7条约定：“发包人应按合同约定及时组织竣工验收。”可见无论是法律规范还是行业惯例上，发包人均存在着按照合同约定在一定的时限范围内进行工程验收的义务。
（二）竣工验收的相关程序
根据《施工合同范本》通用条款第13.2.2条的规定，竣工验收基本上应遵循如下的程序步骤进行：
（1）承包人向监理人报送竣工验收申请报告，监理人应在收到竣工验收申请报告后14天内完成审查并报送发包人。监理人审查后认为尚不具备验收条件的，应通知承包人在竣工验收前承包人还需完成的工作内容，承包人应在完成监理人通知的全部工作内容后，再次提交竣工验收申请报告。
（2）监理人审查后认为已具备竣工验收条件的，应将竣工验收申请报告提交发包人，发包人应在收到经监理人审核的竣工验收申请报告后28天内审批完毕并组织监理人、承包人、设计人等相关单位完成竣工验收。
（3）竣工验收合格的，发包人应在验收合格后14天内向承包人签发工程接收证书。发包人无正当理由逾期不颁发工程接收证书的，自验收合格后第15天起视为已颁发工程接收证书。
（4）竣工验收不合格的，监理人应按照验收意见发出指示，要求承包人对不合格工程返工、修复或采取其他补救措施，由此增加的费用和（或）延误的工期由承包人承担。承包人在完成不合格工程的返工、修复或采取其他补救措施后，应重新提交竣工验收申请报告，并按本项约定的程序重新进行验收。
（5）工程未经验收或验收不合格，发包人擅自使用的，应在转移占有工程后7天内向承包人颁发工程接收证书；发包人无正当理由逾期不颁发工程接收证书的，自转移占有后第15天起视为已颁发工程接收证书。
以上步骤系通用条款中针对验收的步骤约定，当然发包人与承包人双方也可以就竣工验收程序进行更进一步或是更为详细的约定，根据民法意思自治原则，在合同履行时就依据合同约定进行相关的验收步骤，这里就不予赘述了。
由于工程验收合格会连带着产生一系列的法律效果，且一般是将相关责任与风险转移到发包人一方，因此在建筑工程实务当中，发包人基于自身的一些不当利益或是出于各种目的：例如发包人在工程竣工应付款期间资金缺乏，无法支付工程款因而通过拖延验收从而达到拉长支付周期的目的；或是发包人是为了推后办理竣工手续及后续的房产证，将固定资产移交时间进行相应顺延，以满足公司财务的需要等。在承包人对承包的项目建设施工完毕并提交竣工验收申请报告后，故意拖延进行验收。
（一）针对发包人怠于验收继而因未经验收合格为由拒绝支付工程款项之行为的救济途径
大多数发包人故意拖延验收均与拖延支付工程价款有关，为防止发包人因此恶意拖延，在前期阶段，承包人可以在工程竣工、具备验收条件时，及时并主动地向发包方提交《竣工验收申请报告》，可以通过电子邮件、纸质邮寄等多种方式向发包人提交该文书，即可以根据合同约定的联系地址、联系人或是通过查询企业信息公示系统或是企查查一类的企业信息网站获取发包人最新地址等，多途径投递。但无论是以何种方式提交，都要注意证据的留存，例如采取邮寄的方式提交的，应保留写有邮寄内容为《竣工验收申请报告》的邮寄凭证，甚至可以将《报告》封装寄送的全过程拍成视频形式留存，邮寄凭证包括寄出的凭证以及对方签收的凭证，重点应关注签收日期。
若是寄送《竣工验收申请报告》后发包人仍然没有任何回应，且承包人向发包人要求支付工程款项时发包人以未验收合格无法确认竣工日期为由拒绝的，承包人可以依据最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（以下简称“《建设工程施工合同解释（一）》”）第九条第二项：“承包人已经提交竣工验收报告，发包人拖延验收的，以承包人提交验收报告之日为竣工日期。”、《民法典》第七百九十九条等条款并辅之以合同相关支付款项的条件的约定条款，例如《施工合同范本》通用条款第13.2.3对于竣工日期认定的规定向法院提起诉讼。
（二）关于发包人怠于验收时承包人在风险转移、质保金返还等问题上的法律依据
首先，在风险承担上，根据《民法典》第六百零五条之规定，在买卖合同中因买受人的原因致使标的物未按照约定的期限交付的，买受人应当自违反约定时起承担标的物毁损、灭失的风险，虽然《民法典》并未在建设工程合同这一章中专门规定建设工程项目中的交付与风险转移的联系，但根据体系解释，且基于买卖合同系合同最为基础的类型，不难得出建设工程施工合同中也应遵循风险随交付转移的原则，同理，建设工程施工合同中也应适用“因买受人的原因导致未按期交付”的这种情况下风险转移时点的例外，具言于建设工程合同中，即若因发包人的原因导致工程项目未能按期交付或是完成竣工验收实现竣工，例如发包人迟迟不予组织验收，无限期的推迟验收合格日期，那么根据相关规定及理念，工程风险应当在推定的竣工日期（详见前述《建设工程施工合同解释（一）》第九条第二项以及《施工合同范本》13.2.3）转移到发包人处，此后的一切意外毁损、灭失都应由发包人承担相关的后果。
而在质保金的问题上，根据《建设工程施工合同解释（一）》第十七条第三项的规定：“因发包人原因建设工程未按约定期限进行竣工验收的，自承包人提交工程竣工验收报告九十日后当事人约定的工程质量保证金返还期限届满；当事人未约定工程质量保证金返还期限的，自承包人提交工程竣工验收报告九十日后起满二年，承包人若请求发包人返还工程质量保证金的，人民法院应予支持。”承包人也不必因发包人的拖延验收确认工程质量合格与否而无限期的处于工程质量的不确定性之中。
（三）发包人怠于验收导致的违约行为的追责依据
首先，《民法典》在第七百九十九条中规定发包人的验收义务，即是确立了发包人的竣工验收行为系法律所要求的工程项目中必备的，其怠于验收或是拖延验收的行为本就是属于一种违法行为，虽该七百九十九条并非法律中的强制性规定，但该规定属于在一定程度上为承包人提供了追究发包人怠于验收的违约责任的基础。
其次，《施工合同范本》通用条款13.2.2第二款中约定：“发包人不按照本项约定组织竣工验收、颁发工程接收证书的，每逾期一天，应以签约合同价为基数，按照中国人民银行发布的同期同类贷款基准利率支付违约金。”。然而，这一约定只是一种最为轻微的违约金计算方式，合同双方也可以为防止怠于验收行为的出现约定更为严苛的违约金条款，例如每逾期一日，以合同价为基数，按每日万分之五的利率支付违约金等等。建筑工程施工合同归根到底还是一种民事合同，建立在合同双方具有自由意志的合意基础之上。
另外，发包人怠于验收时的相关违约责任以合同约定为主，但若是因发包人怠于验收的行为造成了承包人其他的损失的，承包人同样可以以实际损失请求发包人对此予以赔偿，鉴于本文主要围绕怠于验收行为进行讨论，在此对实际损失的赔偿问题不予赘述。
结 语
建筑工程施工合同履行过程中，为避免发包人为一己私欲故意拖延或怠惰履行竣工验收义务，承包人应在工程竣工后积极提交《工程竣工验收申请报告》，同时，应灵活运用相关法律规定中因发包人怠于或故意拖延验收的情况下对“竣工日期”的推定性规定，维护自己在建设工程项目完工后的相关合法权益。除此之外，承包人也可以运用合同，约定怠于验收的相关违约条款，设定具有一定威慑性的怠于验收违约责任，从而推动发包人衡量利弊后积极履行竣工验收义务，更好的维护自身权利的同时，也同时维护社会诚信利益，推动社会经济的良性发展。
《中华人民共和国民法典》
第六百零四条 标的物毁损、灭失的风险，在标的物交付之前由出卖人承担，交付之后由买受人承担，但是法律另有规定或者当事人另有约定的除外。
第六百零五条 因买受人的原因致使标的物未按照约定的期限交付的，买受人应当自违反约定时起承担标的物毁损、灭失的风险。
《建设工程质量管理条例》
第四十条 在正常使用条件下，建设工程的最低保修期限为：
（一）基础设施工程、房屋建筑的地基基础工程和主体结构工程，为设计文件规定的该工程的合理使用年限；
（二）屋面防水工程、有防水要求的卫生间、房间和外墙面的防渗漏，为5年；
（三）供热与供冷系统，为2个采暖期、供冷期；
（四）电气管线、给排水管道、设备安装和装修工程，为2年。
其他项目的保修期限由发包方与承包方约定。
建设工程的保修期，自竣工验收合格之日起计算。
《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》
第九条 当事人对建设工程实际竣工日期有争议的，人民法院应当分别按照以下情形予以认定：
（一）建设工程经竣工验收合格的，以竣工验收合格之日为竣工日期；
（二）承包人已经提交竣工验收报告，发包人拖延验收的，以承包人提交验收报告之日为竣工日期；
（三）建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用的，以转移占有建设工程之日为竣工日期。
《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》
第十四条 当事人对建设工程实际竣工日期有争议的，按照以下情形分别处理：
（一）建设工程经竣工验收合格的，以竣工验收合格之日为竣工之日；
（二）承包人已经提交竣工验收报告，发包人故意拖延验收的，以承包人提交验收报告之日为竣工日期；
（三）建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用的，以转移占有建设工程之日为竣工日期。
《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）
通用条款13.2.3 工程经竣工验收合格的，以承包人提交竣工验收申请报告之日为实际竣工日期，并在工程接收证书中载明；因发包人原因，未在监理人收到承包人提交的竣工验收申请报告42天内完成竣工验收，或完成竣工验收不予签发工程接收证书的，以提交竣工验收申请报告的日期为实际竣工日期；工程未经竣工验收，发包人擅自使用的，以转移占有工程之日为实际竣工日期。
