从全国来看，这就成为要解决的“三个1亿人”问题，即促进1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。
针对当前全国房地产市场的发展情况，中央提出“要化解房地产库存，通过加快农民工市民化，推进以满足新市民为出发点的住房制度改革，扩大有效需求，稳定房地产市场”。这是近年来有关房地产市场的政策表述中首次将消化库存与住房制度改革相关联，值得引起注意。
一般而言，房地产库存是市场发展到特定阶段所形成的产物，而住房制度改革是针对宏观制度设计和政策体系中的重大矛盾所做出的改进探索。如果纯粹从概念出发，会认为这两者不属同一范畴。但如果从中国房地产市场的发展实践看，就会发现，房地产市场中的区域性和结构性库存不断加剧是住房制度的缺陷所导致的，而要抓住当前住房制度改革的主要矛盾，首要就是通过有效的改革措施加快农民工市民化，推动房地产市场的平稳健康发展。
当前的住房制度亟须深化改革
改革开放以前，我国实行由政府和单位投资和建设城镇住房、低租金福利分配住房的制度。但由于住房供应严重短缺，居民住房条件长期得不到改善，因而必须对这种由政府统建统分的制度进行改革。在1980年邓小平同志明确提出住房改革要走商品化的路子之后，住房制度改革的大幕逐渐拉开。但是，住房商品化之路的探索颇为曲折。直至1994年，国务院下发《关于深化城镇住房制度改革的决定》，住房商品化和社会化之路逐渐走顺，随着住房建设、分配、交易和信贷等配套做实逐步成型，住房制度改革取得了长足进步。
1998年，为了使城镇住房制度适应经济发展的要求，特别是为了扩大国内需求以应对当时的亚洲金融危机，国务院发布了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，明确提出城镇住房制度改革的目标是：停止住房实物分配，逐步实现住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。该改革文件使中国城镇住房的分配制度发生了一次根本性的转变。之后，中国房地产市场蓬勃发展，但随着住房价格快速上涨，住房补贴覆盖面过窄且标准过低的问题逐渐暴露，具体表现为住房资源配置不均衡，一部分居民难以依靠自身条件改善居住条件，而1998年23号文中提出的经济适用住房政策在不少地方又出现执行失当等现象，于是，城镇住房保障问题引起了广泛关注。2007年，国务院出台了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，为建立健全城镇住房保障制度奠定了基础。
可见，经过30多年的探索，中国在住房的建设、分配、流通、使用等方面实现了巨大的转型和变革，初步建立起了一个综合性的制度体系，培育发展了一个多元化的市场体系，更为重要的是，显著提高了城镇居民的居住水平和居住条件，同时也有效带动了经济社会发展，促进了经济社会体制的改革。
但是，中国的住房发展总体上仍处于过渡阶段。经过30多年的快速发展，我国城镇住房供应总量已从严重短缺进入到较为充足的阶段，但区域性和结构性过剩的问题有所凸显；居民的住房条件整体上已从“忧房”迈入“有房”的阶段，离“优房”仍有较大差距，但城乡住房体系分割，住房制度改革的覆盖面仅限于城镇，而且帮助农民工缓解住房困难问题的工作刚刚起步；住房保障体系已基本形成，但有效性仍显不足，出现了本地人口和外来人口不平衡的现象，有些地方的住房制度改革推进相对滞后，甚至仍在沿用福利分房的方式；政府对于调控房地产市场获得了许多宝贵经验，但市场的长效发展机制尚不健全，在有些区域或有些时期市场预期不稳，波动较大，有些地方的经济发展对于房地产依赖度过高的问题值得警惕；住房政策的体系化有所改进，但有关政策的稳定性和连贯性不够，特别是土地、财政、税收、信贷、金融等相关政策的有效衔接不够。
住房制度改革要适应住房发展形势。面对中国住房发展的现状，中央认为首先要通过扩大增量的住房消费以化解存量的住房库存，以此避免房地产的“堰塞湖”对经济社会发展可能带来的风险隐患。
住房制度改革思路逐渐清晰
住房发展形势日新月异，房地产市场暗流涌动，各种矛盾和问题相互交织。作为牵一发而动全身的领域，准确识别住房制度改革的主要矛盾，找准改革的突破点，既需要智慧，也需要时间。针对新时期住房制度改革的谋划，决策层的认识在不断深化，对问题的研判渐趋全面，所提出的思路越来越明确。
2012年，党的十八大报告中提到：“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求”。当时更多从改善民生角度强调住房保障的重要作用。
2013年10月底，中央政治局首次就住房保障和供应体系建设进行集体学习，这是在决策层对住房问题加深认识并凝聚共识的重要安排。在此次集体学习中，中央领导既指出了当前住房发展存在的突出问题（“还存在着住房困难家庭的基本需求尚未根本解决、保障性住房总体不足、住房资源配置不合理不平衡等问题”），又提出了进一步深化改革需遵循的基本原则（“加快推进住房保障和供应体系建设，要处理好政府提供公共服务和市场化的关系、住房发展的经济功能和社会功能的关系、需要和可能的关系、住房保障和防止福利陷阱的关系”），还明确了深化住房制度改革的主要方向（“从我国国情看，总的方向是构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。要总结我国住房改革发展经验，借鉴其他国家解决住房问题的有益做法，深入研究住房建设的规律性问题，加强顶层设计，加快建立统一、规范、成熟、稳定的住房供应体系。要千方百计增加住房供应，同时要把调节人民群众住房需求放在重要位置，建立健全经济、适用、环保、节约资源、安全的住房标准体系，倡导符合国情的住房消费模式”）。
2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中既提出了“加快房地产税立法并适时推进改革”、“研究建立住宅政策性金融机构”等改革举措，更明确要求“稳步推进城镇基本公共服务常住人口的全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系”。此处强调的“进城落户农民”就是新市民的重要组成部分。
2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》进一步细化了有关精神。该规划首先就提出了大量农民工被城镇住房保障体系所排斥的问题（“大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后……被统计为城镇人口的2.34亿农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务”），进而提出要拓宽住房保障渠道，把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系，并从住房供应体系、保障性住房制度和房地产市场调控长效机制等方面对城镇住房制度的健全和完善提出了一些举措。
2015年10月，党的十八届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，其中有一段话非常重要：“推进以人为核心的新型城镇化。提高城市规划、建设、管理水平。深化户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民有同等权利和义务。实施居住证制度，努力实现基本公共服务常住人口全覆盖。健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。深化住房制度改革。加大城镇棚户区和城乡危房改造力度”。之所以要强调其重要性，至少有三方面原因：首先，这是近几年来首次在正式文件中提出要“深化住房制度改革”；其次，这是首次将住房问题的论述摆在城乡协调发展的内容中，以往要么是放在经济发展部分，要么是放在社会保障部分；再次，非常具体地提出了一些实施举措，比如“财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”、“城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制”等。
经过这两三年的积极探索，通过不同层面的讨论和研究，决策层形成了“推进以满足新市民为出发点的住房制度改革”思路。这种改革思路并不局限于住房去讨论住房制度改革，而是涉及新型城镇化、财政、土地、社会保障、户籍制度改革等领域；这种改革思路也不是对现有住房制度进行颠覆，而是通过抓住消化房地产库存这个当前突出问题带动住房制度改革；这种改革思路更不是仅从住房保障角度进行零敲碎打，必将对当前城乡分割的住房制度带来巨大冲击。
住房制度改革如何体现以满足新市民为出发点
顾名思义，“新市民”是指新进入城镇的居民。如果对照原有户籍制度，新市民是指除拥有城市户口以外的城镇居民。在这一人群中，既有本地的农业转移人口，也有外来务工人员。“新市民”群体长期在城镇生活、工作，为城镇发展做出了巨大贡献，但限于各种制度约束，这个群体中的相当一部分人难以享受到城镇的基本公共服务，难以在城镇真正安居乐业。但对于大多数人而言，回到农村也是难以接受的。从全国来看，这就成为要解决的“三个1亿人”问题，即促进1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。那么，怎样推进住房制度改革才能体现以满足新市民为出发点？
第一，坚持住房市场和住房保障相结合的发展思路。住房市场和住房保障的发展必要性在此不必赘述，着重想讨论的问题在于是否有必要在两大体系之间发展所谓的政策性（商品）住房。近几年来，无论是理论研究还是政策实践中，出现了在市场化商品住房和保障性住房之间设计一种政策性（商品）住房的现象，其依据主要在于为住房支付能力下不及住房保障标准、上不够购买市场化商品住房的“夹心层”提供住房支持。这种政策性（商品）住房在各地的具体形式并不完全相同，但普通特征是既具有一定的保障属性，又明显区别于通常的保障性住房。我们认为，无论对于新市民还是对于老市民，只宜以住房市场和住房保障相结合，但不宜将二者相混合，对于政策性（商品）住房应该更加慎重。在一个相对健全的住房保障和供应体系中，中低收入住房困难群体根据实际情况享受不同类型的住房保障服务，中高收入阶层则通过市场改善居住条件。对于所谓的“夹心层”，应主要通过税收和金融信贷政策予以支持，不宜通过实物方式提供住房支持。如果设计出模糊不清、模棱两可的政策性住房类型，不仅在准入和资源配置等方面会面临社会公平的考验，而且会影响市场的效率。在一个经济社会尚处于转型的时期，这种设计要么会留下巨大的寻租空间，要么需要付出极高的社会管理成本。为此，我们建议应坚持住房市场和住房保障两大体系的发展思路。
第二，强化住房市场的有效供应。当前的住房市场供应体系难以有效满足新市民的需求，这也是当前出现巨大库存的重要原因之一。首先，应鼓励市场供应主体的多元化，允许各类主体在符合法律法规的条件下向市场供应住房，比如合作建房、众筹建房等，打破由房地产开发企业作为市场单一供应者的局面。其次，促进住房租赁市场发展，支持房地产开发企业将新建商品住房直接用于出租经营，引导企业利用自有建设用地建设自用住房进行出租经营，鼓励农村集体组织在符合规划及相关政策的前提下在集体建设用地上建设运营租赁住房，支持机构投资者从存量住房市场收购或租用房源用于住房出租。另外，要大幅降低房屋出租人的税负，建议参照上海做法实现5%的综合税率。再次，改善城镇居住区的公共服务配套设施，可以适当提高大城市新建住房项目的建筑容积率，增加公建配套设施。另外，要提高城市群的住房供应协调力度，改善特大城市周边城市的公共服务配套，实现大都市区的联动。
第三，增强住房保障的有效性。住房保障应以有效性为核心，而不是保障性住房的建设量或覆盖率，这对于体现以满足新市民为出发点尤为重要。首先，逐步取消一些地方仍然存在的福利分房做法。建议按照“老人老办法、新人新办法”的原则，规定一个政策实施时期分界线。对于“新人”，既可以加大货币化补贴与安置的力度，也可以采取共有产权住房的方式，将一些地方仍然存在的福利分房逐渐纳入住房供应体系之中。其次，提高货币补贴在住房保障供应中的比重。对于棚户区改造安置、重大市政工程的征收安置、危房改造安置、公共租赁用房等，要逐渐提高货币补贴的比重，鼓励利用市场存量房源。可以在实物保障和货币补贴之间设定一定比例的差额，引导保障对象享受货币补贴。再次，探索发行住房保障优惠券，破解人口流动与地方支出不对称的困局。保障对象在户口所在地按照条件申领住房优惠券，到就业地交给当地基层部门领取租金优惠，就业地城市或地方政府依据优惠券的总额向中央政府申请财政转移支付，或者申请新增建设用地指标。
第四，扩大住房公积金的缴交范围和使用范围。将缴存住房公积金作为劳动合同必备条款，符合条件的新市民应纳入缴存范围。允许无房职工提取本人和配偶的住房公积金用于支付住房租金和物业服务费。
第五，完善住房用地供应机制。提高住房用地供需的匹配性，对于人口、资源和环境承载压力较大、住房供需矛盾较突出的城镇，要增加住房用地供应，在有条件的情况下可适当提高建筑容积率，而对于人口净流出、住房库存量较大的城镇，要严控新增土地供应指标。要加大中小套型普通商品住房用地的供应，确保保障性住房用地。要规范和培育土地二级市场，盘活存量土地。在有条件的地方，可逐步探索土地出让的年租制。
第六，探索保障房建设税收额度抵免制度，鼓励社会机构长期持有和运营保障性住房。国家税务总局每年根据各省市常住人口规模向各省市发放个人所得税抵免额度，各省市将个人所得税抵免额度向社会招标，吸引企业、社会机构和非营利机构参与保障房的建设、供应和运营，符合条件且竞标成功的各类社会机构既可以将抵免额度自用，也可通过资产证券化方式打包卖给基金机构，后者则可通过融资吸纳社会闲散资金。这种模式能将保障房融资与市场流动性相结合。
（作者系上海市房地产科学研究院副院长）
